Til forsida Til artikkeloversikten Om hjørnet

Sykefraværsdebatten

Misbruk av trygd eller misbruk av tall?

av Ebba Wergeland og Tor Bjerkedal

publisert i Norsk tidsskrift for arbeidsmedisin 1991


«Alle vet» at sykefraværet er for høyt, og at det gjelder å bekjempe misbruket og stramme inn på sykmeldingspraksisen. Men vi som husker den tilsvarende debatten om trygdemisbruk fra begynnelsen av 1970-årene, har lært oss å dobbeltsjekke slike «offentlige sannheter».

1. Behov for opprydding

– Vi har verdens beste sykelønnsordning, og vi vil ha det også etter justeringene som antydes. Men dessverre «sluntrer» mange unna, slik at kostnadene vokser sterkt. (Sitat: Statsminister Syse, Dagbladet 7.11.89. Begrunnelse for forslaget om å redusere ytelsene til 90 prosent av full lønn (note 1).)

– Sykefraværet og utgiftene til sykepenger har økt betydelig de senere år. Dette gjelder særlig langtidsfraværet. (Sitat: Regjeringen Brundtlands forslag til statsbudsjett 1990 (note 1).)

– Avtalen kom i stand på bakgrunn av en felles bekymring for tidligere års utvikling av sykefraværet og sykelønnsutgiftene, og det forelå enighet om at nivået på både fravær og utgifter lå for høyt. (Sitat: Finansdepartementet i revidert nasjonalbudsjett om samarbeidsavtalen NHO/LO våren 1990 for reduksjon av sykefraværet med 10 prosent (note 2).)

«Alle vet» at sykefraværet er for høyt, og at det gjelder å bekjempe misbruket og stramme inn på sykmeldingspraksisen. Men vi som husker den tilsvarende debatten om trygdemisbruk fra begynnelsen av 70-årene, har lært oss å dobbeltsjekke slike «offentlige sannheter».

Statistikken gir ikke dekning for påstanden om økning i sykefraværet, eller for at «sluntring» er et problem. Det er bare små endringer i sykefraværet i prosent av mulige arbeidsdager, eller fraværsdager per ansatt per år over den siste tiårsperioden, og faktisk en fallende tendens fra 1986 (tabell 1 a, b) (note 1), altså før de «offentlige sannhetene» om det høye sykefraværet ble lansert. Denne statistikken bygger på registreringer fra medlemsbedrifter i Næringslivets Hovedorganisasjon.

Tabell 1a. Utviklingen av sykefraværet i Norge i prosent av mulige arbeidsdager siden 1978. Arbeidere. (Kilde: Næringslivets Hovedorganisasjon.)

Årstall Menn Kvinner
–3 dg 4 dg + –3 dg 4 dg+
1978 1,1 6,8 1,6 9,5
1979 1,2 7,7 1,6 10,4
1980 1,3 7,4 1,8 10,1
1981 1,4 7,5 1,8 10,5
1982 1,3 7,5 1,7 10,8
1983 1,2 7,4 1,5 10,3
1984 1,1 7,7 1,3 11,1
1985 1,2 8,1 1,4 11,8
1986 1,2 8,2 1,5 11,9
1987 1,2 7,6 1,5 11,7
1988 1,2 7,5 1,5 11,6
1989 1,1 6,7 1,4 10,7
1990 1,1 6,7 1,3 10,5

Tabell 1b. Fraværsdager per ansatt per år. Arbeidere. (Kilde: Næringslivets Hovedorganisasjon.)

Årstall Menn
Gj.sn.antall fraværsdager
Fravær m. varighet
Kvinner
Gj.sn.antall fraværsdager
Fravær m. varighet
I alt –3 dg 4 dg + I alt –3 dg 4 dg +
1987 20,5 2,7 17,7 29,3 3,2 26,0
1988 20,0 2,7 17,3 29,1 3,2 25,9
1989 18,0 2,5 15,5 26,9 3,0 23,9
1990 17,9 2,5 15,4 26,4 3,0 23,5
2. Arbeidsstyrken endret siden 1980

Rikstrygdeverkets tall omfatter alle med rett til. sykepenger bortsett fra statsansatte. For sykepengedager per sysselsatt eller per normalårsverk er det en økning siden 1980 (note 3). Men det betyr ikke at fraværet er økt fra 1980 til i dag for personer i samme type arbeid, med samme arbeidstid. I denne perioden er det skjedd store endringer i gruppen som har rett til sykepenger ved fravær. Kvinnenes andel av arbeidsstyrken er f.eks. økt, yrkesaktiviteten blant kvinner over 55 år er økt, og en større andel av kvinnene arbeider nå lang deltid (>20 timer) eller heltid (note 4). En heltidssysselsatt må forventes å ha flere sykepengedager enn en deltidssysselsatt, og dermed øker antall sykepengedager per sysselsatt. Næringene «varehandel, hotell og restaurant» og «offentlig, sosial og privat tjenesteyting» er økt absolutt og relativt. En del yrker innen disse næringene avgir uforholdsmessig mange uførepensjonister (note 5). Endringer i næringsstrukturen som gir økt antall uførepensjonister, vil også gi økt forekomst av sykefravær med maksimal varighet, og dermed økt antall sykepengedager per normalårsverk.

3. Utgifter er ikke det samme som fravær

Utgiftene til sykepenger er økt, og det nominelle kronebeløpet er økt kraftig på ti år. Selv om fraværet var konstant og det korrigeres for inflasjon, ville utgiftene påvirkes over tid av endringer i trygderegler og lønninger, størrelsen på befolkningsgruppene som gis rett til sykepenger og den totale arbeidstidens fordeling på de sysselsatte: andel med heltid, og omfanget av overtid. Utgiftene kan altså godt øke, selv om fraværet er stabilt eller synkende med alle tilgjengelige mål. Mange utsagn om sykefravær blander sammen størrelsen på utgiftene og størrelsen på fraværet. Hvorvidt man anser utgiftene for å være «for høye», avhenger av hvordan man ser på denne typen overføringer til «de trengende»: individer som av en eller annen grunn ikke kan forsørge seg ved eget arbeid. Det er altså et rent samfunnspolitisk spørsmål. Men når det i stedet sies at fraværet er «for høyt», gis det feilaktig inntrykk av at det finnes et lavere, «riktig» eller «normalt» fraværsnivå som vi kunne hatt – hvis det ikke hadde vært for «sluntrere» og dårlig arbeidsmoral.

4. Misbruk?

Enhver ordning som regulerer overføring av penger mellom individ og fellesskap kan selvsagt misbrukes – dvs. brukes i strid med intensjonene. Det skjer med skatteloven og aksjeloven – det skjer sikkert også med folketrygdloven, om enn med mindre gevinster for den enkelte. Både mottakere, arbeidsgivere, leger og trygdefunksjonærer kan komme til å bruke trygdeordningene feil, av uvitenhet eller for egen eller statskassens vinning. En vet lite om hvilke former for feilaktig praksis som dominerer – eller hvem som taper eller tjener mest på slike feil. Noen er mest opptatt av mottakerens moral, andre fokuserer på legene og trygdekontorene for mangel på kontroll eller mangel på informasjon til pasientene om deres rettigheter. Atter andre peker på at dårlig arbeidsmiljø, urimelige jobbkrav og manglende bedriftsintern attføring som gir sykefravær og uførepensjonering, er misbruk av trygdesystemet.

Forsømt opplysningsplikt fra leger og trygdekontor kan resultere i et stort underforbruk (note 6, 7, 8) av trygd – uten at denne formen for misbruk har gitt støtet til noen kampanje, verken fra LO, NHO eller regjeringen.

5. Ulike mål for fravær

Vi har i dag tre hovedkilder for fraværsstatistikk: Statistisk sentralbyrå, Rikstrygdeverket og Næringslivets Hovedorganisasjon. De måler fravær på forskjellig måte og i forskjellige grupper, og tallene kan derfor ikke sammenliknes (note 1). I tillegg forekommer fraværstall fra undersøkelser på bedrifter eller i mindre utvalg. Det arbeides med å samordne fraværsstatistikken. Fra 1991 pålegger folketrygdloven alle arbeidsgivere plikt til å føre fravær. Men det vil trolig ta tid før vi får pålitelige landsdekkende oversikter som også omfatter statsansatte – en gruppe vi i dag helt mangler fraværsstatistikk for.

De mange ulike målene for fravær, kombinert med politisk strid om trygdeordningene, gjør at alle utsagn om størrelsen på sykefraværet må møtes med den ytterste skepsis. Man må kjenne beregningsgrunnlaget for å kunne vurdere dem:

5.1. Hvordan er fraværet målt?

Er det fraværet som er målt, eller utgiftene? Er det snakk om nominelt eller reelt kronebeløp, absolutte eller relative tall, prosenter (og i så fall av hva), antall personer, dager eller fraværstilfeller ... ?

5.2. Hva sammenliknes det med?

Er måleenheter, grupper og tidsrom sammenliknbare? Hva betyr det f.eks. når Arbeidstilsynet sier at sykefraværet er «høyere enn noensinne» (note 9)? Eller «fordoblet siden 1970» (politisk kommentar i Aftenposten) (note 10)?

5.3 Hvilket fravær er målt?

Gjelder det totalfravær, korttids- eller langtidsfravær, og etter hvilken definisjon av begrepene? Her er det forskjeller mellom NHO som skiller mellom fravær på mindre eller mer enn tre dager, og RTV som bare kan registrere fravær utover arbeidsgiverperioden, og skiller mellom fravær inntil åtte uker, og på mer enn åtte uker.

5.4. Hvilken gruppe er det tallene beskriver?

Fraværet varierer bransjevis, og med kjønn og alder. For statsansatte finnes foreløpig ingen større fraværsoversikter. Arbeidsløse hadde ingen arbeidsgiverperiode og hadde derfor uforholdsmessig mange sykepengedager per tilfelle. (Fra 1991 er sykepengedekningen redusert for de arbeidsløse, og tilsvarer nå arbeidsløshetstrygden.)

6. Noen forhold som påvirker sykefraværet

6.1. Arbeidsmiljøet har betydning for fraværet. En undersøkelse av allmennpraktikeres sykmeldinger i Buskerud i 1985. viste at i 48,1 % av tilfellene mente pasienten og/eller legen at der skyldtes fysisk belastning på jobb og i 32,1 % av tilfellene psykisk belastning på jobb. I 37,1 % av tilfellene mente lege og/eller pasient at tilstanden som førte til fravær kunne vært forebygget (note 11).

Men selv om arbeidsmiljø kan bety mye, vil effekten av forandringer i arbeidsmiljøet lett dekkes over av andre forhold, som slår ut raskere og kraftigere. Bedriftshelsetjenesten kan i liten grad påvirke fraværet så lenge de sosiale rammebetingelsene virker i motsatt retning.

6.2. Arbeidsløshet vil over noe tid fører til endringer i sammensetningen av arbeidsstyrken. Marginalt arbeidsføre (eldre, personer med helseproblemer) utstøtes, samtidig som nye grupper marginaliseres. Dette kan avleses som redusert sykefravær i enkeltbedrifter der man har innskrenket arbeidsstyrken ved mer eller mindre «naturlig» avgang. Det hevdes at frykt for arbeidsløshet kan redusere sykefraværet, men utryggheten kan også representere stress som gir økt sykelighet. Sykefraværstallene og arbeidsløshetstallene er gjerne negativt korrelert (note 12). Men dette er ikke noe sunnhetstegn. Fraværet som kunne vært midlertidig sykefravær, blir permanent uførepensjon. Sammenhengen mellom arbeidsløshet og uførhet kommer til uttrykk i begrepet «geografisk uførhet».

6.3. Aldersammensetningen i arbeidsstyrken bestemmes først og fremst av pensjonsalderen. Norge har en av verdens høyeste aldersgrenser. Konsekvensen er at yrkesaktiviteten i de eldre årsklasser er uvanlig høy i Norge sammenliknet med andre land (tabell 2). Fra 1990 ble dette enda viktigere i forhold ti l fraværsproblematikken, da den forenklede adgangen til uførepensjonering ved 64 års alder ble tatt bort. Dette må få konsekvenser for langtidsfraværet i de eldre årsklasser.

Tabell 2. Yrkesdeltakelse i aldersgruppen 60–64 år i utvalgte OECD-land 1987. (Kilde: ILO 1989.)

Land Menn (%) Kvinner (%) Samlet (%)
Norge 71 48 58
Sverige 64 50 57
Japan 72 39 54
USA 54 33 43
Danmark 50 27 37
Storbritannia 53 18 35
Finland 49 16 32
Australia 45 13 29
Italia 37 10 23
Frankrike 26 18 22
Vest-Tyskland 34 11 20
Nederland 28 8 18
Østerrike 14 6 9

6.4. Registreringspraksis kan også påvirke fraværsstatistikken. Registreringen av korttidsfravær er for eksempel ofte mer nøyaktig for arbeidere og lavere funksjonærer enn for høyere funksjonærer.

7. Sverige som forbilde

I debatten har det vært vist til Sverige som et godt eksempel på at reduksjon i ytelsene fører til innsparinger og nedgang i fraværet. Dette har vært knyttet til behovet for å «bekjempe misbruk» her hjemme.

Sjukelønsordninga vert sannsynlegvis misbrukt. Utbetalingane har auka dramatisk i tiåret etter at den noverande ordninga vart innført. Dette skuldast ikkje at fleire kvinner med små born er i arbeid. I Sverige vart ordninga stramma inn 1. april i år og sjukefråveret har alt gått ned med 20 prosent.

Slik siterte Klassekampen Astrid Nøklebye Heibergs begrunnelse for at ordningen i Norge må endres, da temaet var oppe i valgkampen i høst (note 13). Men nedgangen i sykefraværet i Sverige begynte før reduksjonen i ytelsene og ble forsterket i takt med økende arbeidsløshet. Etter endringene 1.3.91 sank antallet sykmeldinger med 20 % og antall fraværsdager med 10 %. Dette skyldtes nedgang i korttidsfraværet, trolig på grunn av de reduserte ytelsene (note 14). Men betyr det at korttidsfraværet var «for høyt» på forhånd? Eller blir korttidsfravær erstattet av langtidsfravær? Beregninger basert på fraværsmønsteret i Sverige før endringene fant sted, forteller at innstramningene først og fremst rammer dem med dårligst økonomi, dårligst helse og dårligst arbeidsmiljø – og kvinner framfor menn (tabell 3 a, b). De gjennomførte reduksjonene tilsvarer et lønnsnedslag for de laveste lønnsklassene på vel 1 prosent. Det alternative forslaget fra Moderater og Folkparti ville tilsvare et dobbelt så stort lønnsnedslag. Det gjennomsnittlige tapet utgjør en synkende prosentandel av årsinntekten med økende inntekt (note 15). Det skjer altså en uforholdmessig stor overføring fra de fattigste til staten.

Det må være riktig å be om liknende konsekvensanalyser for foreslåtte endringer i den norske sykelønnsordningen, slik at vi vet hvem politikerne mener bør betale innsparingene.

Tabell 3a. Sykelønnsordningen i Sverige. Tallene angir hvor stor prosent den trygdede får erstattet av tapt arbeidsinntekt ved sykefravær de første 3 dagene og senere (note 15).

Varighet av sykefraværet 1990 Fra 1.3.91 Foresått av
Moderater og Folkparti
1–2 dag 100 75 0
3 dag 100 75 90
4–90 dag 100 90 90
91– dag 90–100 (*)    

(*) avhengig av avtaler

Tabell 3b. Virkningen av endringen i sykelønnsordningen i Sverige. Gjennomsnittlig antall tapte dagserstatninger årlig per person i hver gruppe av befolkningen. (Kroner per person i egne kolonner.) Beregningene gjelder heltids- og helårsansatte og bygger på sykefraværsmønsteret før endringene som ble innført (1.3.91). Kolonnen til venstre viser konsekvensene av endringene, kolonnen til høyre viser konsekvensene av de endringene som er foreslått av Moderaterna og Folkpartiet (note 15).

Gruppe av arbeidstakere Fra 1.3.91 Mod + Folkp
Tapte dagserstatninger Tap i SEK Tapte dagserstatninger Tap i SEK
Helsetilstand          
Langvarig sykdom Nei 1,9 1100 4,8 2870
  Ja 3,4 1780 7,0 3980
Nedsatt arbeidsevne   5,0 2260 8,5 4230
Arbeidsbelastning          
Fysisk belastning Nei 1,6 1030 3,9 2620
  Ja 3,4 1840 7,5 4250
Oppjaget og ensformig Nei 2,2 1260 5,2 3110
  Ja 4,1 1970 8,5 4410
Inntekt          
Under eksistensminimum   2,8 1130 6,5 2790
Mottar sosialbidrag   5,6 2460 11,4 5350
Sosioøk.gruppe          
Ikke faglært arbeider   3,2 1590 7,1 3690
Høyere funksjonær   1,4 1070 3,4 2710
Fagforbund          
Byggnads   2,5 1630 5,8 3980
Handels   2,7 1370 6,6 3450
Kommunal   3,3 1630 7,5 3900
Metall   3,3 1740 7,4 4110
TCO totalt   2,0 1160 4,7 2880
SACO totalt   1,5 1050 3,8 2760
Kjønn          
Menn   2,0   4,7  
med nedsatt arbeidsevne   3,8   6,7  
Kvinner   3,1   7,0  
med nedsatt arbeidsevne   6,5   10,9  
8. Samfunnsansvar og økonomisk politikk

Alle samfunn må ta hånd om dem som – av en eller annen grunn – ikke greier å forsørge seg ved eget arbeid. Jo større gruppen av trengende er, jo viktigere økonomisk blir det å skille verdige fra uverdige (arbeidsudyktige og arbeidsuvillige, «rette» fattige og selvforskyldt fattige, syke og «misbrukere»). Her i landet kan vi følge diskusjonen om arbeidsmoral, misbruk og arbeidsskyhet, om støtte til livsopphold som rettighet eller etter behovsprøving (for å begrense mottakerne til de verdig trengende) og om forholdet mellom individets og samfunnets ansvar, i alle fall noen hundre år tilbake. Statens ansvar for sine borgere er så langt fra noen velferdsstatsoppfinnelse. Som det het i forordningen for Christiansands Tugthus fra 1789:

– Det er Statens Pligt at forsyne alle dem med Arbeide og Underholdning der trænger til samme, og ikke selv kunne forskaffe sig den (note 15).

Skillet mellom verdige og uverdige trengende legitimeres med moralargumenter, men bygger på økonomiske vurderinger: så langt, men ikke lenger kan staten gå i overføringer til de fattige.

I en slik historisk sammenheng blir også dagens sykefraværsdebatt lettere forståelig. Den er først og fremst uttrykk for et politisk ønske om å redusere overføringene til de trengende fra felleskassen. Argumenter om dårlig arbeidsmoral, misbruk og sluntring, slepphendte leger osv. legitimerer bare disse økonomiske prioriteringene. Det kan føre til ganske oppsiktsvekkende synspunkt, når begrepet «god arbeidsmoral» skal eksemplifiseres. Slik skriver en kommentator i Aftenposten:

– Leser man f.eks. om arbeidsforholdene for de kvinnelige fyrstikkarbeiderne som streiket for hundre år siden, må man i dag beundre kvaliteten hos de kvinnene som hver dag møtte frem til det man efter dagens krav ville karakterisere som «umenneskelige forhold». For det samfunnet de levet i, var deres innsats av vesentlig betydning (note 17).

Fyrstikkarbeiderne fra slutten av forrige århundre fremheves her som eksempel på god arbeidsmoral fordi de møtte på jobb til tross for at arbeidsmiljøet var ekstremt helsefarlig. Kvinnene det er snakk om, var ofre for den beryktede fosfornekrosen (bortetsing av kjevebeinet), som rammet arbeidere i fyrstikkproduksjonen over hele verden fordi man brukte giftig gult fosfor i stedet for ufarlig rødt fosfor. Den norske fyrstikkfabrikken ser ut til å ha fortsatt med dette på et tidspunkt (1880-årene) da både Danmark og Finland hadde forbudt bruken av gult fosfor (note 18). Er denne formen for god arbeidsmoral et produkt av indre kvaliteter – eller av rettsløshet og økonomisk tvang? Er det positivt for et samfunn at arbeidere godtar «umenneskelige forhold»?

9. De trengende blir ikke borte

Uansett arbeidsmoral blir verken de verdige eller de uverdige trengende borte. Gruppen som ikke kan forsørge seg av eget arbeid forsvinner ikke om du «strammer inn» et sted. Det er som å klemme på en ballong. Problemet flytter seg bare. Det skifter navn fra geografisk uførhet til sykdom til arbeidsløshet til sosialhjelpsklient til tigger. Innstramninger flytter den trengende i retning av dårligere ytelser. Samfunnet har billigere, om ikke nødvendigvis bedre alternativer til sykepenger (figur 1).

Figur 1. Alternativer til sykepenger.

Rettigheter

  • Svangerskapspermisjon
  • Alderspensjon
  • Uførepensjon
  • Arbeidsløshetstrygd

Etter behovsprøving

  • Sosialhjelp
  • Fattigkasse

Underbetalt arbeid

  • Arbeid for trygd
  • Nødsarbeid
  • Tukthus
  • Tvangsarbeidshus

Andre

  • Familieforsorg
  • Tigging
  • Rennestein

Pasientene som blir sykmeldt har det felles at de midlertidig ikke kan forsørge seg ved eget arbeid. Årsakene kan være mange, men behovet for noe å leve av er det samme. Mulighetene for å oppnå noe med behandling og forsøk på tilbakeføring til arbeidet minker når gapet mellom pasientens yteevne og arbeidsplassens eller arbeidsmarkedets krav øker.

Hvis vi vil redusere gruppen av trengende, nytter det ikke bare å klemme på ballongen. Det krever mer grunnleggende tiltak: større innsats mot arbeidsløsheten og økt satsing på bedriftsintern og annen attføring. Kampanjer mot påstått misbruk, og ensidig fokusering på fraværsprosenter, rammer alle trygdemottakere under ett, og alle som «ødelegger» statistikken. Mange mennesker betaler i dag en høy pris for de «offentlige sannheter» om sykefraværet. Politikerne burde våge å stå for sine upopulære samfunnsøkonomiske prioriteringer, i stedet for å dekke seg bak misbrukermyten og skape mobbeklima i arbeidslivet.



Litteratur